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改善水环境还需清除哪些(一)?

作者:寰百水处理来源:未知发布时间:2015-04-29 17:59
中国环境报记者郭薇
  4月16日,国务院印发《水污染防治行动计划》的消息甫一发布,立即引发社会关注。同一天,部分省级人大常委会有关负责人和全国31个省区市人大环资委负责人在全国人大会议中心开展座谈讨论,就各地水污染防治面临的新情况进行交流,并对水污染防治法提出修改建议。
  1984年5月11日,水污染防治法由六届全国人大常委会第五次会议通过,自1984年11月1日起施行。1996年5月15日,八届全国人大常委会第十九次会议对这部法律作了修改。2008年2月28日,十届全国人大常委会第三十二次会议再次进行了修订。目前,国务院已经正式推出《水污染防治行动计划》(以下简称“水十条”),水污染防治法新一轮的修改完善正加速提上议事日程。
  全国人大常委会法工委的有关负责人表示,为了从制度上更有效地应对水污染防治的新任务和新要求,水污染防治法的修改列入了十二届全国人大常委会立法规划。有关部门已经开展了前期研究工作。
  谁来统一监督各方落实责任?
  “河流或者湖泊都是一个整体,不可能分类管理、局部修复。” 讨论中,多名代表对水污染防治法的修改发表意见时强调,要理顺体制机制、增强统一监督。
  长期以来,除了地域分割,各政府部门的“九龙治水”也给综合治理带来了困难:水利部门紧盯水资源短缺,建设部门注重市政给排水管网,国土资源部门侧重管地下水,环保部门更多是控制达标排放……
  吉林省人大环资委副主任委员车黎明认为,现行水污染防治法对政府各部门环保职责的设定过于宽泛和模糊,存在流域管理和区域管理冲突等问题。比如,现行法律规定环保、水利等行政部门和流域机构都可以对地面水体的水环境质量进行监测,造成职责交叉重叠,队伍各自为战,监测数据、信息发布也不尽相同。他提出应进一步明确水污染防治相关部门职责,建议对不同部门的具体职责进行整合区分,解决环境管理中重复建设和资源浪费问题。
  有关专家认为,“水十条”中每个条款之后都附有具体牵头落实部门和参与部门,每项工作落实到相应的部门,包括谁牵头、谁参与、谁负责,职责权限相对明晰,与以往行政规定有很大的不同,可谓最大的亮点。或将会对过去“九龙治水”时代,各部门推诿塞责、争权夺利的现象起到改善作用。
  过去,污染主体单一、利益格局简单、政治把控力强,各个政府部门要想单独管好环境污染较为容易。如今,面对日益严峻的水污染防治形势,监管边界依旧模糊,如果相关部门各自为政,甚至出现争权、卸责等问题,就会成为“有水皆污”的“帮凶”。
  浙江省人大环资委副主任委员赵玲建议,明确环保部门统一监督管理的方式和程序。“从立法角度,环保部门虽被法律赋予‘对环境保护工作实施统一监督管理’的职责,但并未有具体的法律规范为环保部门设置明确的、可实施的统一监督管理方式和程序,其他负有环境保护监管职责的部门往往存在缺位的现象,难以凝成共识,形成合力,建议在修改中明确统一监督管理的方式和程序。”她说。
  有专家指出,目前环境保护监督乏力的根源在于体制问题。1998年之前,对全国环境保护工作实施统一监督管理职能,是通过国务院环境保护委员会这一机构行使的,体制上是比较顺的。1998年机构改革撤销了国务院环境保护委员会,环境保护监督职能的行使失去了体制保障。作为国务院直属机构的环境保护部,在新设的环境保护部际会议中与其他成员地位平等,难以对国务院组成部门行使监督职能,作为环境保护部下属司局级参公单位的区域环保督查派出机构,难以对省级政府进行有效监督。
  刚刚推出的“水十条”已经明确:“加强对地方人民政府和有关部门环保工作的监督,研究建立国家环境监察专员制度。”“各有关部门要认真按照职责分工,切实做好水污染防治相关工作。环境保护部要加强统一指导、协调和监督,工作进展及时向国务院报告。”多位代表建议通过水污染防治法的修改,进一步在法律层面上强化环境保护部的监督职能,特别是要明确这项制度的地位和监督范围、手段,从而确保各个部门、各级政府对“水十条”的落实效果。
  条块分割,如何管好一江水?
  “虽然现有法律法规对流域管理有一定授权,但在实际工作中,涉及跨省的、需要流域层面协调的事项很难推进。”不少与会代表一致认为,各地政府“各管一段”的做法,面对流动的水有些“力不从心”。
  “沿长江的220多个城市生活污水及工业废水都排入长江,但污染治理上是‘各人自扫门前雪’。沿江各地开发的时候也都从自己的经济利益出发,很少从长江水生态环境的系统性保护来考虑。另外长江上、中、下游地区经济发展的阶段不一样,环境保护要求也就存在差异性。比如江苏已经进入城市化中后期,如果拿相应的环保标准去要求上游地区,上游地区是做不到的。”江苏省人大环资委的有关代表认为,当前流域管理主要面临3对矛盾,一是在水污染的流动性与环境污染防治的行政分割性之间,二是在局部开发的盲目性与流域生态保护的整体性之间,三是在区域发展的阶段性与环境保护的协同性之间。他认为,这3对矛盾只有通过国家层面统一立法才能破除。
  重庆市人大城建环保委主任委员张远林提出:“新《环保法》第20条规定,国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制,实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。在水污染防治法的修改中,应细化‘四个统一’的要求。”
  车黎明在谈到吉林省水污染防治工作存在的问题时坦言,受资金短缺影响,部分重点治污工程未能如期开工建设。据了解,吉林省“十二五”期间加大了重点流域水污染工程建设力度,规划总投资达171亿元,目前国家到位资金为11亿元,仅占规划总投资的6%。吉林受限于本省经济原因,虽多方筹措资金仍难以满足需要。
  对此,他表示:“目前的水环境管理体制是各负其责,缺乏流域上下游的协同管理。2011年,财政部和环境保护部出台了新安江流域水环境补偿试点实施方案,由中央财政和安徽、浙江共同设立水环境补偿基金,额度为每年5亿元。如果河流出省水质没有达到要求,上游省份给予下游省份一定的污染赔偿。如果河流出省水质达到要求,下游省份从弥补上游发展的角度给予上游省份一定补偿。这一试点工作起到了很好的示范和带动效应,建议尽快完善推广,协调吉、黑,吉、辽共同建立省际流域生态补偿机制,促进上下游经济、环境均衡发展。”
  江苏省人大常委会环资城建委主任夏鸣介绍说,在开展水环境保护执法检查中发现,界定流域各行政区域水环境保护责任是依法治污的关键。为此,江苏省人大常委会在制定长江水污染防治等条例中,创立了上下游水质交接责任制和补偿制度。凡上下游交接断面水质未达到控制目标的责任地区政府,必须向受害的下游地区政府作出经济补偿。根据这一规定,江苏省政府制定了水环境区域双向补偿办法和实施细则,目前对省控66个断面实行“谁达标、谁受益、谁超标、谁补偿”,补偿资金由省财政代扣。
  赵玲对此表示认同,她建议水污染防治法应增加生态保护补偿制度和交接断面水质考核制度。“浙江省自2009年开始,实施交接断面水质考核制度,有力地促进了环境保护工作。建议修法增加这项制度,明确交接断面考核结果与生态省建设考核挂钩、与市县政府领导班子和领导干部综合考核评价挂钩、与建设项目环评和水资源论证审批挂钩、与安排生态环保财力转移支付和经济奖罚挂钩。同时,新《环保法》中已建立了生态保护补偿制度,建议水污染防治法中增加相应内容,与之配套,并作进一步细化。”
  她还提到,在水环境综合治理过程中,涉及大量无主污染物的治理,根据国家相关法律,应当实施行政代处置,建议在修改时增加相关条款,给予政策支持,加强行政代处置能力建设。
  地方立法到底有没有必要?
  座谈会上,夏鸣介绍说,江苏在实施“环保优先”方针中,将环境立法优先列在10项工作的首位。江苏省人大常委会把水环境保护立法放在突出位置,先后制定了《太湖水污染防治条例》、《长江水污染防治条例》、《通榆河水污染防治条例》、《内河水域船舶污染防治条例》、《湖泊保护条例》、《保护饮用水源决定》等专项法规。2007年,太湖蓝藻爆发污染饮用水源事件发生后,省人大常委会及时启动修订太湖条例的程序,实行最严格的环境标准、最严密的监控体系、最严厉的惩治手段,成为我国流域水环境保护最严厉的地方性法规。
  在多年探索长江水污染防治的基础上,江苏正积极呼吁沿江11省、市建立联防联治机制。
  在去年的全国“两会”上,由江苏省人大常委会副主任张艳领衔、61名全国人大代表联名,向全国人民代表大会提出“尽快制定《长江水污染防治法》”的议案,受到大会主席团的高度重视,被列为大会3号议案。去年,全国人大环资委牵头办理了这一议案,明确表示要尽快起草长江水污染防治法。
  夏鸣建议,尽快制定《中华人民共和国长江流域水环境保护法》。他表示,随着国家和沿江各地各类长江开发战略的实施,产业向沿江集聚,城镇向沿江靠近,人口向沿江集中。长江水资源占全国的三分之一,沿江城市数占全国的三分之一,长江承接的纳污量占全国的污水排放总量的三分之一。长江流域经济总量占据“半壁江山”。长江作为中华民族“母亲河”的战略地位日益凸显,然而,长江承载的污染负荷与日俱增,生态环境退化不断加剧。“建议全国人大环资委按照去年10月份在湖北召开的长江立法议案办理会议的精神,加快起草长江流域水环境保护法,启动国家立法程序。”
  刚刚出台的“水十条”提出,完善法规标准,健全法律法规,各地可结合实际,起草地方性防治法规。
  有专家在接受采访时表示,由于自然环境先天存在较大的差异,导致环境问题产生的原因和解决的方法、步骤有所不同,国家、区域、省(自治区)环境立法不能完全采用统一立法方式,对各地市具体的环境保护进行全面规范。国家制定的适用于全国范围的环境法,只能从宏观和普遍意义上,最大可能地为我国环境保护提供最基本的法律依据,而非常具体的环境保护工作,则需要地方结合本地客观环境条件立法。
  在水污染防治立法地方化方面,省一级已有探索。比如湖北省制定的《汉江流域水污染防治条例》,山西省制定的《桃河流域水污染防治条例》,湖南省制定的《湘江流域水污染防治条例》等。
  地方条例将国家法律的原则性和地方实际的特殊性结合起来,从而使对环境的保护和对污染的治理能做到因地制宜。
  

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